Une Aide Publique au Développement stratégique et transparente pour une politique française d’intégration et de sécurité nationale plus efficace

Une Aide Publique au Développement stratégique et transparente pour une politique française d’intégration et de sécurité nationale plus efficace - Note d'actualité du CAP de l'ISSEP
Mathilde Alexandre

Mathilde Alexandre

Contributeur du CAP de l'ISSEP

Spécialiste des politiques d'aide au développement au sein d'organismes internationaux et consultante indépendante

L’Aide Publique au Développement (APD) de la France vise à contribuer, selon les termes officiels, à un monde « plus juste et durable »[1] par un ensemble de moyens politiques, financiers et techniques. Elle est théoriquement le pendant de flux migratoires mieux maitrisés. En effet, dès lors que chacun peut vivre dans son pays de façon décente et pacifique, la tentation de l’émigration devrait être réduite. Pour autant, la politique d’APD de la France constitue une priorité floue tant en termes d’engagements financiers que de priorités. Elle reste l’apanage d’experts du secteur public, du secteur privé et de la société civile qui se réunissent plus ou moins régulièrement, et n’est pas débattue publiquement comme elle le devrait.

La présente note synthétique s’attache à I) resituer rapidement le cadre dans lequel se développe l’APD française avant II) d’en résumer les contours, notamment les montants, les leviers et les priorités stratégiques, en lien avec la politique de contrôle des flux migratoires et III) de formuler quelques propositions concrètes pour rendre l’aide au développement de la France plus stratégique et plus efficace en lien avec la recherche d’une politique d’immigration plus efficace.

L’APD française se développe dans un cadre statistique et normatif mondial

L’APD correspond à l’ensemble des moyens financiers (dons, prêts concessionnels) ou d’assistance technique accordé par les pays industrialisés aux pays en voie de développement (aide bilatérale) ou à des institutions multilatérales (aide multilatérale). Ces apports proviennent d’institutions publiques nationales (organes de l’État ou organismes agissant pour son compte) ou internationales (Fonds Monétaire International, Banque Mondiale, Organisations des Nations Unies…)[2].

Le Comité d’Aide au Développement (CAD) de l’Organisation pour la Coopération et le Développement Economique (OCDE), avec l’aide de la Banque mondiale, fixe la liste des Etats bénéficiaires. Régulièrement, l’OCDE publie le niveau de contribution des 30 membres du CAD et 80 autres fournisseurs de coopération pour le développement, y compris des pays non-membres de l’OCDE[3], des fondations privées[4] et des organisations multilatérales.

Pour la France, comme pour l’ensemble des pays qui y contribuent, l’APD s’inscrit dans un double cadre statistique[5] et normatif, avec des discussions politiques et techniques de haut niveau dans le cadre de l’ONU, des organisations de Breton Woods et de l’OCDE. Ces discussions visent notamment à définir et suivre le progrès de l’atteinte des objectifs communs (les 17 Objectifs de Développement Durable assortis de 169 cibles adoptés en 2015 par les membres de l’ONU, qui succèdent aux Objectifs du Millénaire pour le Développement de 2000) mais aussi des bonnes pratiques. L’intention est de rendre plus efficace l’APD et plus largement la coopération au développement[6]. Cependant, il apparaît de plus en plus clairement qu’il s’agit d’un cadre contraignant, idéologiquement très marqué et qui oblige les Etats à flécher des dépenses sur des postes qui ne correspondent pas forcément à leurs choix fondamentaux.

Mise en place dans les années 1940, définie par le CAD de l’OCDE en 1969, l’APD traduit un engagement croissant des pays industrialisés avec l’objectif adopté lors d’une résolution des Nations Unies le 24 octobre 1970 que « chaque pays économiquement avancé devrait progressivement augmenter son aide au développement pour atteindre 0,7% de son Produit Intérieur Brut » avant 1975 et au plus tard en 1980[7]. L’APD a vu son montant considérablement augmenter dans les années 1970 et 1980, avant de baisser en termes réels dans les années 1990. Elle a connu une deuxième baisse autour des années 2011 et 2012 en raison de la crise financière avant de remonter fortement en 2016 (avec le coût croissant de l’accueil des réfugiés qui est comptabilisé dans l’APD pour un an) ; elle atteint aujourd’hui 152,8 Mds de dollars américains[8].

Même si l’APD mondiale ne représente qu’une partie limitée du financement externe du développement des pays les moins avancés, loin derrière les renvois de fonds des expatriés dans leur pays d’origine (environ trois fois le montant de l’APD[9]) et les investissements directs étrangers[10], cette APD, surtout lorsqu’elle s’inscrit dans l’aide programmable par pays, constitue une source de financement relativement stable et prévisible pour les pays qui en bénéficient ; elle vient souvent financer des politiques publiques importantes associées à des dépenses récurrentes, en éducation ou en santé par exemple, qui ne seraient pas ou pas suffisamment financées en son absence. Elle a aussi un effet levier permettant de mobiliser des financements privés et de créer les conditions d’investissements privés étrangers ou domestiques plus importants.

L’APD mondiale suit globalement les priorités géographiques et thématiques définies par les grands engagements pris à l’ONU, dans le cadre des Objectifs de Développement Durable (ODD)[11] et des conférences sur le financement du développement. Ainsi, la moitié de l’Aide Publique au Développement mondiale va aux pays « les moins développés »[12] et l’Afrique bénéficie de 32% de l’APD nette en 2017 (les cinq premiers bénéficiaires étant l’Ethiopie, le Nigéria, la Tanzanie, le Kenya et la République démocratique du Congo)[13], devant l’Asie (30%) les Amériques et l’Océanie (environ 5%) et l’Europe (moins de 2%)[14]. Les secteurs sociaux, le climat, l’égalité hommes-femmes sont au premier rang des priorités thématiques – en phase avec la vulgate idéologique « globale » sans que ces choix soient forcément toujours adaptés au terrain. L’idéologisation est même croissante, depuis quelques années, quitte à devenir contre-productive et à faire baisser l’efficacité réelle de l’aide.

A ces priorités communes suivies dans les organismes ad hoc et réunions internationales – auxquelles la France participe et où elle peut faire entendre sa voix mais se démarque peu en pratique de la vulgate globaliste – s’ajoutent bien sûr des intérêts particuliers d’ordre géostratégique que la France peut viser dans le cadre de son aide bilatérale ou faire prendre en compte dans un cadre multilatéral, comme le font tous ses partenaires.

L’APD française : Combien ? Pour quelles stratégies et priorités ? Pour quels résultats ?

Depuis la résolution de l’ONU de 1970, la France a régulièrement rappelé son engagement de porter son effort d’APD à 0,7% de son revenu national brut. C’est en 1994 que la France a été la plus proche de l’objectif avec 0,64% du RNB pour son APD qui s’est ensuite érodée, reculant très significativement entre 2011 et 2015 et atteignant son niveau le plus faible en 2014 et 2015, sous la présidence Hollande, à 0,37% du RNB. La France n’est plus que le 11ème financeur du CAD[15], au moment où d’autres, comme le Royaume-Uni, redoublaient d’efforts pour atteindre le fameux 0,7%.

En 2015, l’adossement de l’Agence Française de Développement (AFD) à la Caisse des dépôts et Consignation, à la veille de la COP 21, afin de permettre au Président de la République d’annoncer une hausse importante du financement français pour le climat, a permis d‘augmenter les capacités financières de l’AFD, opérateur pivot de l’aide bilatérale française. Mais cet adossement, calqué sur le modèle de la banque allemande KfW, traduit une évolution culturelle importante de l’AFD. Elle confirme sa vocation première de banque de plus en plus tournée vers les pays émergents et ne masque pas l’absence de moyens supplémentaires réels en faveur de l’aide au développement des pays les plus pauvres, au-delà de nouvelles facilités de levées de fonds sur les marchés pour des opérations qui doivent donc être rentables en termes financiers.

En 2019, l’OCDE indique que l’APD française est remontée à 0,47% du RNB avec 12,2 milliards de dollars américains, grâce à l’augmentation de ses dons, notamment à travers l’aide au budget des Etats bénéficiaires, un plus haut volume de dépenses rapportées pour les réfugiés[16] et un accroissement de l’utilisation des instruments de soutien au secteur privé. L’objectif de la France est désormais d’atteindre 0,55% du RNB en 2022, ce qui impliquera une hausse très importante des crédits à confirmer dans un contexte fortement bousculé par la pandémie de Covid-19 et la récession économique.

Le décalage entre les annonces d’engagement réitérées à haut niveau – de préférence devant des parterres composés de personnalités – et les évolutions erratiques de l’APD française est regrettable. Force est de constater que l’APD n’est souvent qu’une des variables d’ajustement de la loi de finances, surtout en période de crise. Ceci est d’autant plus dommage que, avec moins d’argent, nous pourrions être plus efficaces, mieux organisés et utiliser mieux nos atouts dans les enceintes multilatérales pour faire entendre notre voix.

Nombreux sont les rapports qui ont appelé à une réforme de la coopération française pour la rendre plus efficace. Des progrès ont été accomplis pour clarifier les rôles, réorganiser les institutions et faire émerger l’AFD comme opérateur pivot concentrant stratégie et moyens, pour moderniser et rendre plus performants les outils de financements avec des montages public-privé plus sophistiqués, pour tenter de définir des priorités géographiques et thématiques cohérentes avec nos moyens et limiter le saupoudrage des financements, pour enrayer la liquidation de l’assistance technique française ou encore mettre en place une politique d’évaluation indispensable.

Pour autant, bien des sujets demeurent et l’aide au développement devrait répondre à une stratégie nationale propre pour devenir plus efficace.

Or, malheureusement, ce n’est pas le cas. La France a commencé à redéfinir un cadre d’action stratégique à travers les réunions du Comité Interministériel de la Coopération Internationale et du Développement (CICID) présidé par le Premier ministre. Créé en 1998 et censé se réunir une fois par an, il ne s’est tenu que 11 fois, dont la dernière en février 2018. Il a confirmé la priorité donnée à l’Afrique et défini cinq priorités thématiques : la stabilité internationale, le climat, l’éducation, le genre et la santé. Il s’agit là de priorités en phase avec celles des organisations internationales et des ODD, mais, si l’on voulait mieux répondre aux besoins réels des pays concernés, on pourrait ajouter ou substituer d’autres domaines qui concourent également à la transition des pays hors de la pauvreté, notamment l’agriculture ou les infrastructures qui sont clé dans tout processus de développement et qui ont d’ailleurs toujours été des domaines d’expertise française.

Un véritable changement culturel doit s’opérer au plus haut niveau dans le pilotage de notre aide au développement tant pour le bilatéral que pour le multilatéral, pour une meilleure articulation et une plus grande efficacité. En particulier, les administrations concernées devraient pouvoir mieux former et accompagner leurs représentants dans les organisations multilatérales et veiller à mettre en place une véritable stratégie d’influence au sein d’organismes multilatéraux souvent sous influence anglosaxonne, pas seulement pour y placer quelques individus mais pour faire prévaloir sa voix et ses intérêts à travers une présence française à tous les niveaux et des alliances avec les pays qui partagent notre vision du développement.

En outre, la coopération française doit s’appuyer sur une analyse des risques bien plus élaborée, surtout en direction de l’Afrique, en lien avec la diplomatie et la politique de défense, y compris le renseignement. Ce mouvement semble amorcé avec le plan stratégique 2018-2022 de l’AFD qui inclut la volonté de « croiser les perspectives entre acteurs du développement, de la diplomatie et de la défense (approche dite « en trois D »)[17]. Mais, outre le fait que l’AFD n’a pas de culture dans ces domaines, il faut aller beaucoup plus loin pour y associer aussi la politique migratoire et la politique de sécurité intérieure. Le lien entre la politique de coopération et l’accueil des migrants doit devenir très clair. Ce lien ne doit plus se limiter à des rendez-vous plus ou moins honteux de responsables français dans des capitales d’anciennes colonies où ils se croient obligés de faire des déclarations de repentance en échange de promesses incertaines…

En Afrique, où la France est engagée aux côtés du G5 Sahel[18] avec d’autres bailleurs pour y financer de nombreux projets de développement[19], la lisibilité de l’action française, les moyens investis et surtout l’efficacité de ces moyens, sur fond de djihadisme et de ressentiment contre la France, ex-colonie plongée dans la repentance perpétuelle, devraient conduire à une sérieuse remise à plat associant toutes les parties françaises concernées autour de la défense de nos intérêts de court, moyen et long termes.

L’APD doit cesser d’être un domaine réservé aux seuls experts et s’articuler avec la défense de nos intérêts géostratégiques, de défense et de sécurité intérieure.

Plusieurs actions constituent ici des priorités à mettre rapidement en œuvre à travers l’action bilatérale mais aussi via le canal multilatéral de l’aide française pour expliciter notre action et favoriser des évolutions analogues chez nos partenaires européens, notamment :

  • Lier la politique d’aide au développement à la bonne volonté des pays récipiendaires de notre aide pour limiter l’émigration vers la France ;
  • Cesser d’octroyer une aide sociale, notamment l’aide médicale d’Etat, à des ressortissants de pays qui ne sont pas en guerre, entrés illégalement en France alors que nous finançons le développement de leur pays d’origine ;
  • Reconsidérer les conditions du regroupement familial en provenance de pays dont nous finançons le développement ;
  • Renvoyer dans leur pays d’origine, dont nous finançons le développement, les immigrés étrangers ou binationaux qui se sont rendus coupables d’actes délictueux, voire emprisonnés sur notre sol en utilisant le levier de l’ADP pour lever les éventuels refus ou blocages des gouvernements nationaux ;
  • Réinvestir prioritairement dans la formation des agriculteurs et les infrastructures agricoles pour permettre une agriculture saine, essentielle pour nourrir et prévenir les maladies ;
  • Arrêter la course aveugle à l’urbanisation dans des pays à forte population rurale et où l’insuffisance des services publics ne fera qu’accroître la pauvreté ;
  • Investir davantage dans l’éducation primaire, secondaire mais aussi supérieure (pour renforcer le développement de pôles de formation des élites africaines sur le continent par exemple) ;
  • Investir davantage dans la santé, en fonction des réels facteurs de mortalité et de morbidité[20] et tout particulièrement en direction des femmes, pour favoriser des actions sérieuses de maitrise de la démographie qui constitue « un véritable baril de poudre »[21] dans les pays du Sahel ;
  • Enfin, mettre en cohérence notre APD et nos intérêts stratégiques, quitte à reconsidérer notre action dans des pays dont les dirigeants ont un discours hostile à la France qu’ils relaient par l’intermédiaire de fortes communautés sur notre sol (la Turquie par exemple[22]).

Il faut aussi mettre un terme à un ancrage institutionnel instable puisque l’aide au développement est confiée tantôt à un ministre de plein exercice, tantôt à un secrétaire d’Etat. L’aide au développement et plus largement la coopération de la France au développement doivent s’inscrire dans une stratégie clairement définie, avec des objectifs bien identifiés et stables sur le long terme et des moyens d’action efficaces et prévisibles associant tous les acteurs concernés. En particulier, elle doit prendre en compte les intérêts de long terme de la France en termes de stabilité, de prospérité et de capacité à protéger ses propres citoyens ; elle ne prend pas assez en compte la menace pourtant criante que constituent les flux réguliers d’une immigration continue sous des formes variées et parfois non vérifiées (demandes d’asile ou de titres de séjours pour motif économique, familial ou d’études) provenant de ressortissants de pays qui ne sont pas en guerre et qui bénéficient de l’APD française.

Enfin, l’APD de la France souffre d’une faille majeure : alors qu’elle constitue un élément essentiel complémentaire de la politique nationale dédiée à son propre développement – laquelle fait l’objet de nombreux processus de discussion (Parlement, médias…), de validation (Parlement), de contrôle et d’évaluation (Cour des comptes…) –  l’APD est certes discutée au Parlement dans le cadre du Projet de Loi de Finances, mais elle ne fait que très rarement l’objet de publications, de communication et d’information sur ses résultats à travers des débats grand public. Surtout, le lien entre politique d’aide au développement et politique migratoire et de défense reste un lien trop ténu.

Pourquoi ne dit-on pas aux Français où va l’aide au développement qu’ils financent à travers leurs impôts, comment elle fonctionne, ses risques et ses résultats ? Pourquoi laisser ce sujet aux seuls experts et aux financiers ? Pourquoi ne pas faire de l’APD française un thème prioritaire, en lien avec nos politiques de sécurité, de santé, de contrôle des frontières et même de politique européenne ? Sur ce dernier point par exemple, alors que les relations entre la France et la Turquie sont devenues délicates, posons-nous la question : l’AFD doit-elle jouer un rôle dans la mobilisation de l’Instrument de pré-adhésion de la Turquie à l’Union Européenne ? Devons-nous continuer d’investir dans ce pays et si oui, comment utiliser nos investissements pour mieux faire prendre en compte nos propres intérêts ?

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Actions concrètes à mettre en œuvre rapidement pour rendre la politique d’aide au développement française plus stratégique et efficace dans son lien avec la politique d’immigration :

– Stabiliser l’ancrage institutionnel de l’action de coopération et de développement de la France en en faisant un véritable ministère de plein exercice, doté de vrais pouvoirs d’action et de négociation budgétaire ;

– Lier les discussions au Parlement entre immigration et aide au développement dans le contexte du vote de la Loi de Finances et des budgets pour ces deux postes de dépenses, mais aussi lors d’un débat qui pourrait être ad hoc et concerner la refonte de notre stratégie d’aide au développement ;

– Organiser un grand débat public autour des enjeux de la politique d’aide au développement de la France, associant tous les acteurs concernés au-delà des institutions spécifiquement en charge (publics, privés, associatifs, médias, élus locaux…) afin de sensibiliser la population française aux efforts consentis, aux priorités visées et aux moyens utilisés dans ce domaine, en lien avec la politique de meilleur contrôle des flux migratoires et de renforcement de notre sécurité intérieure.

– Opérer un réexamen des priorités de l’aide publique au développement française pour viser plus d’efficacité dans les pays les plus pauvres : investir plus fortement dans une agriculture saine essentielle pour nourrir et prévenir les maladies ; arrêter la course aveugle à l’urbanisation dans des pays à forte population rurale et où l’insuffisance des services publics ne fera qu’accroître la pauvreté ; investir dans l’éducation primaire et secondaire et la santé, notamment la santé des femmes, et favoriser le développement d’actions sérieuses de maitrise de la démographie ;

– Mettre en place une véritable stratégie de lobbying français dans les instances internationales pour mieux faire entendre la voix de la France concernant son aide au développement, notamment la recherche d’une meilleure gestion des flux migratoires vers l’Europe et la France ;

– Faire évoluer la culture des professionnels de l’aide au développement pour mieux prendre en considération les intérêts géostratégiques et de sécurité de la France, y compris la nécessité d’une meilleure gestion des flux migratoires ;

– Conditionner l’aide au développement de la France à des efforts de contrôle et de limitation des flux d’émigration depuis les pays partenaires ;

– Revoir les conditions du regroupement familial et le versement des aides sociales, notamment l’aide médicale d’Etat, à des ressortissants de pays qui ne sont pas en guerre, alors que nous finançons le développement de leur pays d’origine ;

– Mettre en œuvre les actions efficaces d’aide au retour des personnes immigrées dont la présence sur le sol français n’est pas souhaitable, en lien avec les pays concernés (les immigrés étrangers ou binationaux qui se sont rendus coupables d’actes délictueux, voire emprisonnés sur notre sol) en utilisant le levier de l’AFD pour lever les éventuels refus ou blocages des gouvernements nationaux ;

– Mettre en cohérence notre APD et nos intérêts stratégiques et de sécurité intérieure, quitte à reconsidérer notre action dans des pays dont les dirigeants ont un discours hostile à la France qu’ils relaient par l’intermédiaire de fortes communautés présentes sur notre sol.

ANNEXES

[1] https://www.afd.fr/fr

[2] https://www.vie-publique.fr/fiches/274918-quest-ce-que-laide-publique-au-developpement

[3] https://www.oecd.org/dac/dac-global-relations/non-dac-reporting.htm

[4] http://www.oecd.org/development/private-philanthropy-for-development-9789264085190-en.htm.

[5] la comptabilisation statistique de l’APD fait l’objet d’un suivi très rigoureux de l’OCDE au sein d’un comité ad hoc. Elle a fait l’objet d’une nouvelle réforme en 2019 pour prendre en compte l’élément don de façon plus fine

[6] la Conférence de Monterrey sur le financement de l’aide au développement en 2002, la Déclaration de Paris sur l’efficacité de l’aide de 2005, le Partenariat de Busan pour une coopération efficace au service du développement de 2011, la conférence d’Addis Abeba sur le financement du développement de 2015.

[7] A la date butoir, seule la Suède avait été en mesure d’atteindre cet objectif qui constitue toujours cependant la cible à atteindre pour les membres de l’OCDE comme pour la communauté internationale (voir notamment l’agenda d’action d’Addis Abeba). Aujourd’hui, au sein du CAD, seuls le Danemark, le Luxembourg, la Norvège, le Royaume-Uni et la Suède atteignent l’objectif (source OCDE).

[8] https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-standards/official-development-assistance.htm. Voir aussi : https://www.oecd-ilibrary.org/sites/5e331623-en/index.html?itemId=/content/component/5e331623-en#chapter-d1e20

[9] 466 Milliards de dollars américains en 2017 selon l’OCDE. Ces montants sont très importants pour la balance des paiements des pays bénéficiaires

[10] Lesquels sont plus concentrés dans les pays en transition ou plus dynamiques, sur fond d’accélération des échanges internationaux mais aussi des mouvements de privatisation par exemple

[11] Les Objectifs de Développement Durable qui ont remplacé les Objectifs du Millénaire pour le développement, adoptés par tous les pays membres de l’ONU en 2015

[12] « Least developed countries » selon la terminologie utilisée par l’ONU depuis 1971

[13] La France était en 2017 le 4ème bailleur bilatéral en Afrique avec 2,36 Milliards de dollars américains, derrière les Etats-Unis, le Royaume-Uni et l’Allemagne, selon l’OCDE

[14] https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-data/Africa-Development-Aid-at-a-Glance-2019.pdf

[15] La France était le 2ème bailleur européen du CAD en 2009

[16] Le coût de l’accueil des réfugiés, reporté sur un an est de 9,8% de son APD totale ; il est de 13,1% pour l’Allemagne, de 22% pour l’Italie, 10% pour l’Espagne, 3% pour le Royaume Uni…

[17] https://www.afd.fr/sites/afd/files/2018-09-04-02-18/plan-orientation-strategique-afd-2018-2022.pdf

[18] Créé en 2014, le « G5 Sahel » regroupe le Tchad, le Niger, le Burkina Faso, le Mali et la Mauritanie dans un cadre de coopération qui concerne la sécurité et le développement.

[19] Au total, 12 bailleurs qui financent plus de 600 projets dans la zone, pour un montant total de 9 milliards d’euros.

[20] Il y aurait beaucoup à dire sur les stratégies d’influence des bailleurs publics et privés dans les pays en développement en fonction de sujets qui ne sont pas toujours le reflet des priorités de ces pays. Dans l’aide au développement aussi, il y a des modes…

[21] http://www.sergemichailof.fr/wp-content/uploads/2015/09/Pr%C3%A9sentation-Africanistan.pdf

[22] L’AFD a engagé plus de 2 Milliards d’euros en Turquie depuis 2004 à travers 44 projets

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