La coopération monétaire franco-africaine : de l’assistance à l’assistanat

La coopération monétaire franco-africaine : de l’assistance à l’assistanat NOTE D'ACTU DU CAP DE L'ISSEP

Loup Viallet

Loup Viallet

Contributeur du CAP de l'ISSEP

Spécialiste de l’économie et de la géopolitique de l’Afrique contemporaine. Conseiller politique, conférencier et analyste, il est l’auteur.


La création de l’éco : une réforme « historique »[1] ?

L’éco va bientôt remplacer le franc CFA, cette monnaie régulièrement qualifiée d’ « impôt colonial », d’ « instrument néocolonial » et même d’ « arme invisible de la Françafrique » par certains économistes, journalistes et hommes politiques français et africains[2]. Le projet de loi nº 2986 autorisant l’approbation de l’accord de coopération entre le Gouvernement de la République française et les Gouvernements des États membres de l’Union monétaire ouest-africaine a été adopté le 10 décembre 2020, par 70 députés à l’issue d’une présentation sans débat contradictoire[3]. Il fait suite à l’annonce faite un an plus tôt, le 19 décembre 2019, par le président français (en sa qualité de garant) et ivoirien (en sa qualité de président en exercice de l’Union Économique et Monétaire d’Afrique de l’Ouest, l’UEMOA[4]) créant une nouvelle monnaie en Afrique de l’Ouest en remplacement du franc CFA. Mais cette réforme de la coopération monétaire franco-africaine n’a pu se tenir en raison du déclenchement de la pandémie de Covid-19 et de l’annulation du sommet Afrique-France de Bordeaux prévu pour juin 2020. Au-delà du changement de nom de la monnaie africaine, dans quel sens la réforme de la coopération monétaire franco-africaine portant création de l’éco va-t-elle transformer les relations entre la France et ses anciennes colonies ?

Nous verrons, au cours de notre développement, que les motivations à l’origine de cette réforme semblent moins fondées sur un impératif d’adaptation économique que sur une forme d’opportunisme politique, qui cède à une partie des revendications d’un camp idéologique, celui des décoloniaux et des panafricanistes.

Le périmètre et les règles de la zone franc actuelle ;

La zone franc rassemble quinze pays africains, soit un tiers des États d’Afrique subsaharienne. Excepté pour les cas de la Guinée équatoriale et de la Guinée-Bissau, qui y ont adhéré en 1985 et en 1997, elle est principalement composée d’anciennes colonies françaises. Elle est formée de deux unions économiques et monétaires, l’UEMOA en Afrique de l’Ouest et la CEMAC[5] en Afrique centrale, ainsi que d’un pays de l’Océan Indien, la République fédérale islamique des Comores. Ce sont les pays de la zone franc d’Afrique de l’Ouest qui sont pour l’instant les seuls concernés par la réforme portant création de l’éco.

Les règles de fonctionnement du franc CFA ont été fixées par deux conventions de coopération monétaire conclues entre la République française et les unions monétaires d’Afrique centrale et d’Afrique de l’Ouest en novembre 1972 et en décembre 1973. L’adhésion de la République des Comores au système de la zone franc date, quant à elle, de novembre 1979. Les principes de la coopération monétaire franco-africaine sont restés invariables : la République française apporte son concours à la convertibilité illimitée du franc CFA en francs, puis en euros, à travers un régime de parités fixes et sur la base de la libre-circulation des capitaux. Il en résulte que cet accord implique un engagement budgétaire de l’État français auprès des pays de la zone franc, dont il est le prêteur en dernier ressort.

Contrairement aux principes de la zone franc, les modalités de la coopération monétaire franco-africaine ont considérablement évolué à travers le temps dans le sens d’une plus grande autonomie des instances africaines. Les banques centrales africaines, autrefois tenues de placer l’intégralité de leurs réserves de change auprès du Trésor français sur un compte dit d’opérations, qui fait office de mécanisme de convertibilité, ont vu cette part être réduite de 100% à 65%, puis à 50% au début des années 2000[6]. Ces dépôts sont librement accessibles et rémunérés au taux marginal de 0,75% pour la BCEAO et de 2,5% pour la BEAC[7]. En 2018, la France a ainsi versé 54,8 millions d’euros aux banques centrales africaines de la Zone franc et 62,6 millions d’euros en 2019[8].

Par ailleurs, le siège des banques centrales a été rapatrié de Paris à Dakar et à Yaoundé à partir des années 1970. Il ne revient plus au Gouvernement français mais bien à la Conférence des chefs des États membres de chacune des deux unions de nommer l’intégralité des dirigeants des institutions africaines de la zone franc. Par ailleurs, les représentants français occupent désormais une place marginale dans les instances monétaires africaines. Dans la zone franc d’Afrique de l’Ouest, qui nous intéresse ici, le Gouvernement français compte un représentant sur les huit membres du conseil d’administration et un autre parmi les quinze membres du comité de politique monétaire. Il ne bénéficie plus de veto à l’intérieur des instances monétaires de la BCEAO, mais d’un droit de regard.

La réforme portant création de l’éco en Afrique de l’Ouest supprime les contreparties africaines à la garantie française ;

La réforme de la coopération monétaire franco-africaine dans la zone franc d’Afrique de l’Ouest introduit plusieurs innovations, d’importances diverses. Le premier est le changement de nom de la devise, qui s’appellera l’ « éco ». Le deuxième est le rapatriement de l’intégralité des réserves de change placées en gage auprès du trésor français dans les comptes de la BCEAO. Le troisième est le retrait des représentants français des instances de décision de la future zone éco.

Le changement de nom du franc CFA en « éco » semble céder aux critiques assimilant le franc CFA au symbole d’une prétendue domination coloniale de la France sur les pays africains car cet acronyme rappelle le nom de « Franc des Colonies Financières d’Afrique », qui a pourtant été modifié à plusieurs reprises depuis 1959. Ce changement semble plutôt superficiel, d’autant que la France demeure garante de la crédibilité de la future monnaie ouest-africaine et que le nom « franc » est encore celui de nombreuses monnaies, qui ne font pas l’objet d’attaques politiques : le franc suisse, le franc congolais et le franc guinéen. Quant au franc Pacifique, il est encore soutenu par le Gouvernement français et circule en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et en Nouvelle-Calédonie sans faire l’objet de campagnes diffamatoires.   

En réalité, le cœur de la réforme réside dans la suppression du compte d’opérations et dans le retrait des représentants français des instances de décisions monétaires de la future zone éco. Il s’agit d’une rupture majeure, ces deux éléments ayant jusqu’à présent fonctionné comme des contreparties nécessaires à la garantie française, mais aussi comme des gages de crédibilité apportés à la gestion monétaire africaine. Ces changements semblent avoir pour origine les nombreuses attaques émanant des panafricanistes et des décoloniaux, comparant le compte d’opérations à un impôt colonial et la présence française dans les instances de décision africaines à une survivance impériale. La première conséquence de cette réforme est donc la suppression des principales contreparties à la garantie française et la fin du droit de regard du Gouvernement français sur l’administration d’une monnaie qui lui doit son existence, sa crédibilité et sa convertibilité.

Le passage à l’éco pour les pays africains : une étape conduisant moins à l’émancipation monétaire qu’au renforcement de leur piétinement économique.

D’abord, le rapatriement dans la Banque Centrale d’Afrique de l’Ouest des devises centralisées à Paris ne signifie pas qu’avec la création de l’éco, les autorités africaines vont pouvoir développer le financement de leurs économies. En réalité, les États-membres de la future union monétaire de l’éco seront encore très loin d’avoir parachevé leur marché commun et leur autonomie financière.

En effet, le recouvrement de leurs devises placées en garantie à Paris ne correspond pas à une valeur telle qu’ils disposeront d’une capacité financière suffisante pour protéger leur nouvelle monnaie des variations fortes issues des diverses pressions que leurs économies traversent déjà, c’est-à-dire les conséquences du réchauffement climatique, l’appréciation ou la dépréciation du dollar, les crises politiques et militaires, la crise de la demande ou de l’offre. Ce sont d’ailleurs ces éléments qui rendent vulnérable et aléatoire la valeur des autres devises du continent africain, qui ne bénéficient pas d’un cours fixe accroché à celui d’une grande monnaie internationale. Ensuite, parce que le Conseil des Gouverneurs de la Banque centrale peut choisir de maintenir, en période de croissance forte (les pays de l’UEMOA représentent depuis les années 2010 les économies les plus dynamiques d’Afrique subsaharienne avec une croissance autour de 6% reposant quasi-exclusivement sur l’exploitation des matières premières), une politique monétaire restrictive et donc de ne pas utiliser cette nouvelle manne comme un moyen de relance mais plutôt comme une manière de maîtriser l’inflation. On observait déjà cette tendance à la thésaurisation en 2014, lorsque le niveau des réserves légales détenues par la BCEAO était de 30% supérieur à celui exigé par les traités[9]. Il y a donc fort à parier que cet afflux limité de devises dans les comptes de la Banque Centrale des États d’Afrique de l’Ouest n’aura pas un effet substantiel sur le financement des économies de la zone éco. De ce point de vue, le problème en Afrique subsaharienne ne se situe d’ailleurs pas tant du côté de la monnaie ou des réserves disponibles que du côté de la solvabilité des demandeurs de prêts et du manque de confiance des institutions financières à leur égard, ce que la réforme éco ne réglera pas.

Au même titre que la centralisation d’une partie des réserves en devises des États de la zone franc dans les livres de comptes du trésor français, la présence de représentants français dans les conseils d’administrations de la monnaie africaine constitue une contrepartie à la garantie de convertibilité du franc CFA en euros par la France dans le système actuel. Cette participation n’impliquait pourtant aucun pouvoir de veto de la part des représentants français depuis la réforme de 2010, et apportait jusqu’à présent un gage de transparence à l’administration monétaire en Afrique de l’Ouest. De facto, le retrait des représentants français va inaugurer un mode de fonctionnement plus opaque. Le système de l’éco va donc accorder une autonomie factice à la nouvelle monnaie africaine puisque, malgré la disparition du compte d’opérations et le retrait des experts français, la stabilité de l’éco sera encore assurée par l’extérieur. Cependant, cette fois, la garantie française sera accordée sans contreparties du côté africain.

Pour que la future monnaie commune « éco » soit réellement un instrument au service des économies africaines, il faut que la future union monétaire corresponde à un marché commun ouest-africain. C’était le projet de l’UEMOA, fondée en 1994 entre les huit pays d’Afrique de l’Ouest concernés aujourd’hui par l’éco, sur le constat qu’il fallait doubler l’union monétaire ouest-africaine d’une union économique qui permette la création d’un marché commun unifié dans lequel la monnaie pourrait agir comme moteur. Mais force est de constater que depuis vingt-cinq ans, la construction de l’UEMOA a montré ses limites et l’intégration régionale s’est essoufflée considérablement pendant la dernière décennie : son budget communautaire et ses politiques régionales sont en baisse, sa TVA régionale est un échec, son union douanière a été remplacée par celle de la CEDEAO, ses échanges intra-communautaires stagnent en volume et en valeur. Dans ce contexte, où le processus d’intégration des futurs membres de la zone éco est déjà à la peine, le nouveau système de coopération monétaire ne permettra donc pas de régler l’un des plus grands défauts du système précédent, soit la « servitude volontaire » (NUBUKPO) ou « l’état d’esprit de facilité et d’irresponsabilité » (DIARRA) de certains décideurs de la zone franc, qui se reposent sur l’assurance de convertibilité illimitée de leur monnaie pour ne pas chercher à équilibrer leurs balances extérieures ou conduire les réformes nécessaires au parachèvement de leur intégration régionale[10], qui est la clef de leur diversification économique.

La légalité contestable du nouvel accord de coopération monétaire du point de vue du droit européen.

Depuis que le franc CFA est accroché à l’euro, Paris est encore le garant de la politique monétaire de la zone franc mais ses grandes orientations dépendent de décisions prises à Francfort (siège de la BCE) et à Bruxelles (siège de la Commission européenne). C’est la décision du Conseil de l’Union européenne en date du 23 novembre 1998 qui a défini la nouvelle architecture de la zone franc en précisant les conditions du rattachement à l’euro du franc CFA et du franc comorien, plaçant la coopération monétaire franco-africaine sous la tutelle des institutions européennes[11]. Cet acte représente un tournant majeur dans l’histoire de la coopération monétaire franco-africaine.

Si, aux termes de l’article 1 de cette décision, la France et les pays africains de la zone franc ont été autorisés à maintenir leurs accords, la politique monétaire de ces derniers ne doit cependant ni influer sur la politique monétaire de la zone euro, ni contrevenir à ses objectifs. La Commission, la BCE, le Comité économique et financier et le Conseil de l’Union européenne doivent en outre être régulièrement informés de la mise œuvre de la coopération monétaire. Surtout, le rôle des institutions communautaires européennes est devenu déterminant puisque toute modification importante, tout projet de réforme de l’organisation de la zone franc doit recevoir au préalable leur approbation (art.5). Or, la réforme portant création de l’éco dans la zone franc d’Afrique de l’Ouest va introduire des changements fondamentaux, qui ne semblent pas avoir été avalisés par les institutions européennes.

Plus encore, un bouleversement important introduit par la réforme de l’éco semble contrevenir au droit européen : la suppression du compte d’opérations. Dans le système du franc CFA, celui-ci servait de mécanisme de convertibilité, le Trésor français renflouant ce dernier lorsque les déficits étaient trop conséquents. Pour continuer à garantir la parité fixe entre la future monnaie ouest-africaine et la monnaie unique européenne, il appartiendra donc à la Banque de France de soutenir le cours de l’éco en l’achetant avec de l’euro dans le cas d’une dépréciation, ce qui suppose une autorisation de la Banque Centrale Européenne[12]. L’accrochage de l’éco à l’euro ne dépend donc pas entièrement de la volonté du gouvernement français et semble donc encore suspendu aux décisions des institutions européennes. Son destin pourrait donc basculer en cas de rejet de la part d’un État puissant comme l’Allemagne.

Soutenir l’éco : un intérêt limité pour la France.

Pour le député LREM Jean-François Mbaye, rapporteur du projet de loi ratifiant le nouvel accord de coopération monétaire entre le Gouvernement français et les États de l’Union Monétaire Ouest-Africaine, le soutien apporté par la France à la monnaie africaine serait notamment motivé par la volonté de préserver les intérêts des grandes entreprises françaises implantées localement[13]. Or, la protection des intérêts des opérateurs économiques français dans la zone franc ne semble pas être l’argument le plus convaincant, parce que les échanges entre la France et la zone franc représentent une fraction microscopique du commerce extérieur français (0,6 %[14]) et seulement un huitième des débouchés de la France sur le continent africain. La majeure partie des intérêts économiques de la France en Afrique subsaharienne ne sont plus situés dans la zone franc, mais dans d’autres pays africains tels que le Nigéria, l’Afrique du Sud, l’Angola …

Par ailleurs, d’un point de vue financier, le soutien de la France à la stabilité de l’éco s’annonce coûteux. La coopération monétaire engage en effet l’État français à se rendre financièrement solidaire de tous les choix politiques et économiques des pays de la zone franc, non seulement de ceux effectués dans le cadre de partenariats avec la France, mais aussi de tous ceux qui sont effectués en dehors de la relation franco-africaine, qui les lient avec le reste du monde. Par voie de conséquence, c’est donc aux finances publiques françaises qu’il a échu jusqu’à présent d’assumer en dernier ressort les conséquences des profonds déficits commerciaux que les pays de l’UEMOA et de la CEMAC ont contractés avec les anciens et les nouveaux pays industrialisés (et en particulier avec la Chine), mais aussi de les protéger des multiples chocs susceptibles de déstabiliser leurs économies et de ruiner leurs finances publiques (crise financière internationale, attaques spéculatives sur le marché des changes, mauvaises récoltes, variations brutales des prix des matières premières, mais aussi crises politico-militaires, coup d’État…). Il faut enfin considérer que la responsabilité financière à laquelle la France s’est engagée auprès des pays de la zone franc à travers cette coopération monétaire représente une charge qui tendrait plutôt à s’alourdir qu’à se réduire dans les décennies à venir. En effet, elle devra s’adapter à un contexte de montée des périls en Afrique subsaharienne, alors qu’aucune réponse politique, économique, technologique ne semble encore avoir été identifiée pour parer aux conséquences conjointes du changement climatique (la majorité des États de l’UEMOA ont été identifiés comme des foyers du réchauffement par le GIEC[15]) et de l’explosion démographique sur la sécurité des populations africaines, la stabilité des États et des équilibres géopolitiques internes du continent africain, la nature des relations entre l’Europe et l’Afrique.

Reste enfin l’intérêt géopolitique.

Une rupture du lien entre la monnaie européenne et la monnaie africaine peut ne paraître souhaitable ni à la France, ni aux autres États européens (ni aux États africains), car elle annoncerait immédiatement la « dollarisation » totale du continent africain et ménagerait sur le plus long terme une porte d’entrée à l’influence de la monnaie chinoise en Afrique. La fin de la coopération monétaire franco-africaine signerait ainsi la fin de la stabilité monétaire et financière de ses bénéficiaires, mais aussi la fin du contrôle du niveau de leur inflation. Soutenues par des finances publiques réduites et peu crédibles, appuyées sur des économies dont les revenus dépendent principalement des prix fluctuants des matières premières, les monnaies de remplacement à l’éco ou au franc CFA deviendraient aussi inconvertibles que celles qui circulent dans la quasi-totalité du continent africain. Leurs sociétés et leurs économies devraient alors subir régulièrement les conséquences destructrices des phénomènes d’hyperinflation dont elles ont été protégées jusqu’à présent par la garantie monétaire et budgétaire de la France, contrairement à leurs voisins. Cette attention particulière qu’accorde la politique extérieure française (en l’espèce, sa politique de coopération monétaire) à l’Afrique subsaharienne trouverait alors sa justification principale dans «les risques de la faiblesse»[16] dont sont porteurs les États africains, à la fois pour la sécurité du continent africain, mais aussi pour la sécurité du territoire national de la République française et plus largement des États ouest-européens, qui ont intérêt à l’essor économique des pays des pays de leur grand voisinage et non à leur délitement, lequel provoquerait chez eux un déferlement migratoire massif et continu.

L’éco va amplifier les défauts du franc CFA.

Le changement de nom du franc CFA permettra sans doute d’effacer un symbole perçu comme gênant pour les relations franco-africaines à cause de sa réputation sulfureuse, cependant cette mesure de communication ne suffira pas à corriger les graves défauts de la future coopération monétaire inaugurée par la réforme portant création de l’« éco ». La garantie monétaire et budgétaire française peut en effet constituer un avantage comparatif si elle permet aux États qui en bénéficient de l’utiliser comme une assurance de crédibilité et comme un instrument de protection contre la faillite de leurs économies le temps de construire leur propre autonomie financière, jusqu’à pouvoir enfin s’en passer. Or, ce n’est pas la direction que prend cette nouvelle coopération, qui, plutôt que de renforcer leur unité, va accélérer le morcellement économique des États d’Afrique de l’Ouest, tout en développant un lien de dépendance malsain envers la France, laquelle se trouvera plus que jamais à la fois comptable de déficits qu’elle n’a pas créés, et soupçonnée de contribuer à nouveau à l’affaiblissement d’une partie de l’Afrique.

[1] Cet adjectif a été utilisé pour qualifier la réforme de l’éco par les présidents Emmanuel Macron et Alassane Ouattara lors de leur annonce commune le 19 décembre 2019.

[2] Parmi ces derniers on compte notamment Kako Nubukpo, Jacques Sapir, Laurent Gbagbo, Fanny Pigeaud, Jean-Luc Mélenchon …

[3] JORF n°0298 du 10 décembre 2020, texte n°131.

[4] L’Union Économique et Monétaire Ouest-Africaine (UEMOA) est composée des pays suivants : Bénin, Burkina Faso, Guinée-Bissau, Niger, Sénégal, Togo, Côte d’Ivoire, Mali.

[5] La Communauté Économique et Monétaire de l’Afrique Centrale (CEMAC) est composée des pays suivants : Cameroun, Centrafrique, Gabon, Congo Brazzaville, Guinée Équatoriale, Tchad.

[6] Viallet Loup, La fin du franc CFA, VA Éditions, octobre 2020, p. 122.

[7] « Le franc CFA », site internet du Sénat français, senat.fr, page consultée en ligne le 16 décembre 2020.

[8] Ibid.

[9] Viallet Loup, La fin du franc CFA, opus cité, p.150.

[10] Idem.

[11] Cf. Décision du Conseil du 23 novembre 1998 concernant les questions de change relatives au franc CFA et au franc comorien, 28.11.1998.

[12] Cf. Protocole (n°4) sur les statuts du système européen de banques centrales et de la banque centrale européenne, article 31.

[13] « Le franc CFA devient l’éco : ‘‘ La France ne fait que répondre à une demande ’’ », article publié en ligne sur le site de RFI le 10.12.2020, consulté le 15.12.2020.

[14] Viallet Loup, La Fin du franc CFA, opus cité, p. 122.

[15] Global Warming of 1.5°. An IPCC Special Report on the impacts of global warming of 1.5° above pre-industrial levels and related global greenhouse gas emission pathways, in the context of strengthening the global response to the threat of climate change sustainable development, and efforts to eradicate poverty, IPCC, 2019, p.187.

[16] Le Livre Blanc, 2013, p. 39.

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