Exportation d’armements, dernier instrument de la souveraineté française ?

Note d'actualité | Exportation d’armements, dernier instrument de la souveraineté française ? | CAP de l'ISSEP
Erwan de Kerjean

Erwan de Kerjean

Contributeur du CAP de l'ISSEP

Spécialiste des questions diplomatiques, de défense et de l’armement depuis 25 ans

La prochaine signature du contrat de 18 Rafale à la Grèce pour 2,4 milliards d’euros illustre le rapport, souvent occulté, entre diplomatie et vente d’armes : l’exportation d’un matériel conçu de manière totalement indépendante comme le Rafale et ses équipements et armements est une exportation de souveraineté et non seulement celle d’un système d’armes performant par un industriel ou un dispositif de soutien étatique à l’exportation.

Le fait est souvent ignoré mais l’exportation d’armement est, par définition, interdite et ce depuis le décret du 18 avril 1939 : elle n’est autorisée que par dérogation dans le cadre complexe d’un processus d’autorisations administratives, où chaque acteur régalien a sa part à jouer mais où la décision est interministérielle voire présidentielle en dernier ressort : la Présidence, le Premier Ministre (SGDSN), les Affaires étrangères, les organismes du ministère de la Défense (EMA et DGA), les Finances voire d’autres ministères (transport, justice…).

C’est la raison pour laquelle toute décision d’exporter traduit un acte politique majeur puisqu’il s’agit au fond d’une exception sévèrement encadrée par des procédures nationales, des traités internationaux et des conventions internationales introduites en droit positif français.

Acte d’exception donc, l’exportation d’armement est un acte pleinement souverain. C’est en cela qu’elle doit être soutenue et promue. Encore faut-il en revenir aux fondamentaux des rapports entre exportation d’armement et souveraineté : c’est le but même de cette note de doctrine s’appuyant sur l’actualité.

L’exportation d’armement ou la souveraineté exportée

 La vente prochaine du Rafale à la Grèce (25 janvier) illustre parfaitement le rapport qu’entretiennent diplomatie, vente d’armes et souveraineté. Cette vente s’inscrit en effet dans le contexte particulier de la stratégie turque de contrôle des routes de l’immigration[1], de l’énergie[2] et du terrorisme[3] : une triple stratégie dirigée contre les intérêts mêmes de l’Europe dans une mauvaise version, hélas, très réelle du XVIème siècle, siècle d’expansion ottomane par excellence.

Face à des violations régulières de son espace aérien et maritime, Athènes a fait le choix d’une stratégie de réarmement pour faire respecter sa souveraineté territoriale. Elle s’est tournée spontanément vers la France. Ce choix est lié à un alignement des planètes : positions tranchées de la France (une fois n’est pas coutume dans le « en même temps » macronien) face à la Turquie, existence dans le catalogue de produits français d’un avion d’armes porteur d’un armement pleinement stratégique (missile de croisière aéroporté Scalp) et de supériorité aérienne (missile Meteor).

Une telle conjonction n’est pas le fruit du hasard ; ici comme pour la dissuasion, Emmanuel Macron est l’héritier d’une doctrine fixée par le général De Gaulle : la souveraineté nationale exige l’indépendance des moyens :

« Il faut que la défense de la France soit française. C’est une nécessité qui n’a pas toujours été très familière au cours de ces dernières années. Je le sais. Il est indispensable qu’elle le redevienne. Un pays comme la France, s’il lui arrive de faire la guerre, il faut que ce soit sa guerre. Il faut que son effort soit son effort. S’il en était autrement, notre pays serait en contradiction avec tout ce qu’il est depuis ses origines, avec son rôle, avec l’estime qu’il a de lui-même, avec son âme »

(Discours à l’Ecole de Guerre, 3 novembre 1959).

Ce dispositif national à deux étages – souveraineté diplomatique et moyens militaires indépendants – attire naturellement les pays étrangers qui poursuivent la même stratégie et veulent se doter des mêmes moyens matériels d’indépendance. Nulle surprise donc que la géographie des ventes d’armes françaises trace la carte des pays non-alignés souhaitant maîtriser totalement leur instrument militaire : Inde, Brésil, Emirats Arabes Unies, Egypte, Maroc, etc. Nulle surprise non plus à voir le Rafale exporté en Inde et non en Belgique, en Egypte et non en Arabie Saoudite, en Grèce et non aux Pays-Bas. Nulle surprise, enfin, à constater que c’est bien le double caractère stratégique et indépendant du système d’armes en question qui est la raison de l’achat par la Grèce, et non une quelconque défense européenne bien incapable de résister aux turqueries…

L’exportation d’armement française est donc bel et bien une souveraineté projetée, exportée : la Grèce le rappelle.

 L’exportation à la française illustre en effet d’abord la liberté souveraine que la France entend exercer en commerçant ou non avec tel ou tel pays. L’étendue de ses capacités de R&T et de R&D (recherche et développement), de sa gamme de plateformes, d’armements et d’équipements fait de la France l’un des rares pays au monde à savoir concevoir, produire, entretenir et moderniser des systèmes d’armes complexes et à effet majeur dans tous les domaines décisifs des théâtres de confrontation : l’espace, la terre, la mer et les airs.

Cette capacité lui donne le droit de vendre ou de ne pas vendre à un tel pays : elle envoie ainsi un message politique clair tant au pays à qui elle vend qu’à celui auquel elle ne vend pas.

Cette appartenance à ce petit club – dans lequel émargent aussi les Etats-Unis, la Russie, la Chine, dans une moindre mesure Israël, le Royaume-Uni, l’Allemagne, la Suède, l’Espagne, l’Italie, sans oublier la Turquie et la Corée du Sud – permet également de contribuer à organiser le marché par le biais de divers instruments (traités d’interdiction de systèmes, traité de non-prolifération, embargo) ou de bloquer toute régulation contraire à ses intérêts voire de s’en affranchir.

A cet égard, la liberté de commerce de la France dans le domaine des ventes d’armes ne saurait être entravée par l’imposition de règles étrangères : l’exportation d‘armement étant un acte souverain, la concurrence sur les marchés est une concurrence entre Etats. L’imposition des règles américaines – que l’administration sait contourner et faire contourner à ses industriels, comme la règlementation anti-corruption, les normes technologiques, les embargos – est ainsi un des grands défis posés à la souveraineté de la France.

La France est l’une des rares nations occidentales à être le vrai concurrent des Etats-Unis, la rivalité sans merci dans le domaine des avions d’armes en est l’illustration complète. Œuvre de pharisiens préoccupés par l’affirmation de leur vertu tout en cherchant avant tout à écraser leurs concurrents, cette normalisation du marché des armes appelle au contraire à un regain de souveraineté.

Cette liberté est également à défendre dans le domaine des coopérations que la France entend mener. Il lui faut donc négocier ces coopérations avec des partenaires qui respectent sa souveraineté, en lui laissant une totale liberté d’emploi pour ses propres opérations et en se laissant la liberté d’exporter les matériels codéveloppés. A défaut d’un partenaire allemand qui impose unilatéralement ses propres conceptions morales à géométrie variable (l’Algérie et la Turquie plutôt que l’Arabie Saoudite, par exemple), il faut choisir d’autres partenaires plus souples. On ne saurait en effet dépenser des fonds importants de R&D, qui ne sont justifiés que par la recherche de l’autonomie, dans des aventures coopératives qui réduiraient ou annuleraient cette autonomie.

En ce sens, la coopération européenne n’est pas la prolongation d’un modèle national d’indépendance mais bel et bien – et c’est là le but recherché par ses auteurs – une dépendance mutuelle qui est à rebours de la conception nationale défendue ici. Dépendance qui se situe à trois niveaux :

  • Dépendance diplomatique: les pays ont des intérêts divergents qui placent l’exportation sous les fourches caudines du plus prudent ; l’Allemagne, par exemple, ne veut pas exporter vers l’Arabie Saoudite ou les EAU, contrairement à la France ;
  • Dépendance technique: les composants étrangers, interdits d’exportation vers certaines destinations, peuvent bloquer celle de systèmes plus complets d’un autre pays (cas du Royaume-Uni, de l’Italie et de l’Espagne face à l’Allemagne bloquant des composants entrant dans la fabrication des avions d’armes européens Typhoon produits par la chaîne britannique de production et destinés à l’Arabie Saoudite) ;
  • Dépendance juridique : plus le matériel dépend d’un pays étranger ou des financements européens, et plus son exportation est soumise à des critères restrictifs (éthique, embargo, géopolitique des ONG et non des Etats, etc).

Le rapport d’information sur le contrôle des exportations de la Commission de la Défense de l’Assemblée nationale le dit nettement : « Les décisions d’exportation touchent aux intérêts stratégiques profonds des États et sont au cœur de la souveraineté. Un tel transfert de compétence, qui exigerait l’unanimité, constituerait un transfert de souveraineté sans précédent puisqu’il reviendrait, pour chaque État, à accepter un droit de veto sur sa politique de défense de la part des autres États membres ou des institutions européennes. Or, de nombreux États de l’Union n’exportent pas d’armements et n’ont aucun appétit pour assumer le risque d’un tiers dont ils ne tirent aucun bénéfice direct. Une situation de blocage permanent pourrait en découler »[4]. Mais c’est oublier que dans le cas d’un matériel développé en coopération ou sur l’argent européen, le contrôle d’exportation sera de toute façon partagé, mettant potentiellement à risque l’exportation du matériel codéveloppé.

L’accord de minimis durement négocié entre la France et l’Allemagne[5] illustre bien cette dépendance que les fédéralistes européens veulent instaurer dans ce domaine souverain : accord entre gouvernements, il n’a pas reçu la sanction des parlements nationaux et est à la merci, côté allemand, du futur contrat de coalition (Koalitionsvertrag) de la majorité qui sortira des urnes le 26 septembre prochain. Nul besoin d’être devin pour savoir que les dispositions du contrat de coalition auront une force politique supérieure à cet accord bilatéral. Si l’allié de la CDU et de la CSU est le parti écologiste, l’accord de minimis sera inévitablement remis en cause.

La France est d’ailleurs pleinement coupable dans cette affaire : non seulement ses élites connaissaient le problème depuis longtemps (le premier contrat de coalition annonçant une restriction de l’exportation d’armement date de novembre 2013), mais en plus celles-ci sont prêtes à relever le seuil de 20% afin d’éviter que les industriels allemands soient exclus de la fabrication de matériels français ! C’est la curieuse phrase, peu relevée, que l’on peut lire dans le rapport cité : « D’autres critiques, partagées notamment par les défenseurs d’une autonomie stratégique européenne, font valoir que cet accord risque de substituer à la tentation du German-free une incitation pour les industriels français à développer des équipements militaires au sein desquels la proportion de composants allemands reste inférieure au seuil de minimis fixé à 20 %. Il s’agit d’ailleurs d’une vraie crainte des industriels allemands. Les autorités françaises sont ouvertes à l’idée de porter ce seuil à un niveau plus élevé. »[6].

Avec une telle servitude volontaire à l’idée européenne, l’exportation d’armement française se fera au Bundestag et non plus à Paris : c’est bien ainsi qu’ONG, écologistes et autorités allemandes l’entendent.

Ajoutons enfin que la liberté se niche aussi dans la conception morale du commerce des armes. A partir du moment où les décisions nationales sont prises selon ses règles d’éthique, qui sont celles d’ailleurs que chacun proclame de son côté, il n’y a pas lieu de laisser contester ces décisions au motif qu’elles contreviendraient à l’interprétation publique de circonstance de ces mêmes règles par ses concurrents.

Cette liberté d’exporter permet ensuite de graduer l’intensité des relations que la France décide d’entretenir avec tel ou tel pays. La géopolitique française – c’est-à-dire sa capacité à profiter de sa géographie, de son Histoire et de ses atouts pour assurer son influence – s’exprime par le type de matériel qu’elle est prête à vendre.

La vente d’avions d’armes, de sous-marins conventionnels, de satellites d’observation, de systèmes de radars ou de missiles ou de services sensibles (R&D) inscrit en effet la relation bilatérale dans une longue durée : elle détermine ainsi un ancrage qui vaut au moins pour la durée de vie d’un système (en moyenne 30 ans pour un avion d’armes ; 35 ans pour un sous-marin ; 15 ans pour un système de missile).

Cet ancrage durable permet le partage de doctrine, de formation, de renseignements, d’équipements pour des exercices ou des opérations. La France a ainsi équipé presque intégralement, jusqu’à une époque récente, des pays-clés pour sa diplomatie comme les EAU et le Qatar. Elle a été, ou est encore selon, la double source en Arabie Saoudite (pour la défense sol-air, la Marine, la Garde Nationale), à Oman (pour la Garde Royale), en Inde, aux EAU, au Qatar, en Egypte, au Brésil, en Malaisie, etc.

La France continue à faire partie des rares pays appelés pour des appels d’offres sur des systèmes majeurs (sous-marins en Pologne, Pays-Bas, Indonésie ; avions d’armes et défense sol-air en Suisse, etc.), preuve qu’elle pèse encore de manière significative tant sur le plan diplomatique qu’industriel.

L’exportation d’armement est enfin une valeur ajoutée : elle démultiplie en effet la souveraineté.

En France, les flux financiers sont tirés de l’exportation et permettent non seulement à l’Etat de consolider sa planification de défense, d’en retirer des revenus (formation), mais aussi aux industriels de conforter des investissements sur fonds propres pour développer des versions utiles ultérieurement aux armées françaises. Les conséquences sur l’emploi qualifié et non délocalisable sont connues : entre 40 et 50 000 emplois vivant directement de l’exportation, soit 25% environ des emplois du secteur.

Elle projette ensuite sur le pays partenaire un modèle français de souveraineté où l’indépendance nationale du pays acheteur est non seulement respectée mais consolidée par un pays vendeur – la France – qui n’émet pas de restrictions d’utilisation dans la mesure où la relation est cadrée par un accord d’Etat à Etat fondé sur le respect de la souveraineté. Le pays n’est plus un client, mais un partenaire qui entre dans la sphère d’influence française lié par un contrat intergouvernemental produisant et permettant des échanges féconds de renseignements et d’expériences. Les ventes d’avions d’armes en Inde et celle de sous-marins au Brésil l’illustrent. De cette vente d’armes découle bien souvent une relation politique qui débouche sur de nouvelles opportunités souvent éloignées du secteur de la défense. En ce sens, la fiabilité de la France comme fournisseur de systèmes d’armes trace la voie à d’autres ventes dans d’autres secteurs stratégiques (énergie, nucléaire, etc).

Ce modèle souverain dans la conception, la production et l’exportation d’armement a fait ses preuves. La Turquie et la Corée du Sud, et dans une moindre mesure l’Indonésie et l’Inde, suivent en cela l’exemple français : fort taux de R&D, développement de champions nationaux en monopole, structuration de l’offre, promotion organisée sur les marchés de l’armement et accompagnement diplomatique complet des offres de l’armement.  

Peu importent les chiffres d’une année sur l’autre : bon an, mal an, la France continue d’appartenir au petit club des nations qui comptent car elles ont la maîtrise des technologies qui régissent la défense de pays entiers.

L’exportation n’échappe cependant pas à l’ordre naturel des choses : tout bouge et se transforme sans cesse. La position de la France est ainsi forte mais s’érode car le moteur même de ce modèle – la souveraineté – est grippé. La souveraineté a ses exigences que le politique n’entend pas : l’exportation d’armement en est de nouveau l’illustration

L’exportation d’armement ou les exigences de la souveraineté

Etroitement corrélée à la souveraineté, l’exportation d’armement suppose en effet que la France demeure fidèle à son credo : ni unilatérale, ni multilatérale, mais non-alignée.

La première exigence est donc de l’ordre de la diplomatie. Les pays intéressés par les armements français n’achètent pas seulement des produits de rang mondial et développés pour et par des armées françaises aguerries au combat : ils veulent aussi acheter une part de la diplomatie française, son influence à peser dans leur région ou au niveau international (par le biais de ses alliances propres ou de son siège au Conseil de Sécurité). Ce qui entraîne deux choix politiques pour la France : qu’elle reste non-alignée vis-à-vis de tiers et qu’elle reste souveraine dans cette relation vendeur-acheteur.

La politique du non-alignement de la France, qui lui a été si profitable vis-à-vis de pays eux-mêmes non-alignés ou cherchant à tout prix l’indépendance par la défense, a été arrêtée nette par la réintégration de la France (sans débat ni études d’impact) dans les structures militaires intégrées de l’OTAN. Ce choix peut passer, vis-à-vis du marché extérieur, comme une vassalité consentie envers les Etats-Unis et la disparition d’une spécificité française diplomatique qui faisait pourtant partie de son statut de puissance. Si la France est dans l’organisation militaire intégrée de l’OTAN, pourquoi donc acheter français ? Autant acheter américain. 

  • Modèle économique de souveraineté, l’exportation d’armement est clairement antinomique avec la coopération européenne telle que pensée et organisée aujourd’hui, avec l’Allemagne notamment. Une coopération qui préconise des fusions de sociétés et des programmes communs pour tous les systèmes à effet majeur, est une politique nuisible à l’exportation d’armement nationale. Ce que l’on projette, ce n’est pas la souveraineté européenne ou franco-allemande, laquelle n’existe pas, mais bel et bien celle de la France, avec derrière la spécificité de ses matériels conçus dans un but d’indépendance nationale.
  • Le discours actuel du Gouvernement évoque toujours l’exportation comme instrument de souveraineté (Mme Parly, 4 juillet 2018) mais, en même temps, parle de l’autonomie européenne, laquelle réduit ou annule ladite souveraineté (voir la revue stratégique de 2017). Cela ne peut que produire une confusion dommageable chez les pays intéressés par les systèmes d’armes nationaux comme parmi les promoteurs nationaux, étatiques ou industriels, de ces matériels sur les marchés export. Cette schizophrénie du « en même temps» aura ses limites : même ses concepteurs (A. Danjean et sa revue stratégique, par exemple) en reviennent.

Etre non-aligné signifie aussi de ne pas être dépendant du pays partenaire. Ce qui pose la question fondamentale du discernement à apporter dans certains domaines : clauses de défense réciproque, transferts de technologie, utilisation finale des produits vendus. C’est donc à la France d’imposer le cadre de sa coopération dans la mesure du possible et de ses intérêts. 

La seconde exigence est liée à la défense nationale. Le lien entre exportations d’armement et indépendance des capacités militaires nationales est malheureusement occulté la plupart du temps par un public ignorant ou idéologue, civil (lequel ne voit que l’équilibre du budget sans vision exportatrice) comme militaire (lequel ne voit que la capacité immédiate sur le terrain et non l’indispensable écosystème).

Il n’en demeure pas moins que les seuls matériels qui assurent à celles-ci l’autonomie d’emploi, quelque que soit le théâtre d’opération, sont ceux que l’industrie nationale a développés et produits. Ceci suppose un très fort taux de R&D : de l’ordre du tiers du total des dépenses d’équipement qui, elles-mêmes, doivent consommer environ 50% du budget de la Défense (hors pensions), si l’on veut une supériorité technique suffisante et durable. Si l’on vise ainsi 3% du PIB pour la Défense, ce que l’évolution du monde justifierait, il faudrait ainsi réserver 0,5% du PIB pour la R&D de Défense.

Une autre raison milite pour une R&D soutenue dans le temps et l’intensité : alors que les pays partenaires bénéficient désormais de compensations, c’est-à-dire de transferts de savoir-faire qui leur permettent progressivement de parvenir à un certain niveau de maturité technologique, il devient impératif de poursuivre la course à l’innovation. D’abord, renouveler la gamme des produits d’export face à une concurrence classique (américaine, russe, allemande, italienne, espagnole, suédoise, israélienne) et nouvelle (turque, sud-coréenne, chinoise, pour ne citer que les trois principales) nécessite la mobilisation substantielle de crédits d’étude en amont et de mener une politique active de démonstrateurs prenant en compte les contraintes spécifiques de l’exportation dès leur conception puis de traiter un programme d’exportation comme un programme d’armement. Ensuite, ne plus vouloir dépendre de composants étrangers (américains, mais pas uniquement) rend nécessaire ab initio le développement de composants nationaux sur des systèmes à effet majeur.

La mobilisation des acteurs est enfin la dernière condition à remplir. L’exportation d’armement est en soi un révélateur de l’unité ou de la désunion d’une nation dans un secteur touchant directement ses intérêts régaliens. Une exportation d’armement nécessite en effet une vision commune d’un pays et de l’intérêt stratégique que celui-ci a pour la France ; elle impose alors une coordination sans faille au sein de l’Etat et entre les services étatiques et l’industrie d’armement nationale. Cette condition est vertueuse dans la mesure où elle oblige l’Etat à travailler en réseau, ce qui va à l’encontre de ses habitudes de travail en silo. Cette coordination est celle des renseignements, des déplacements et des financements.

Si ces deux dernières conditions sont relativement aisées à réunir, les financements pour l’exportation d’armement sont eux, en revanche, de plus en plus difficiles à réunir. Le groupement pour l’industrie d’armement terrestre (GICAT) a souligné par deux fois[7] la stratégie d’over-compliance des banques françaises qui interdit de plus en plus les banques de financer l’exportation d’armement. Or, le financement par crédit d’une exportation d’armement est très souvent l’une des valeurs ajoutées discriminantes pour s’imposer face à la concurrence comprenant parfaitement qu’il s’agit d’une arme. Le GICAT pointe quatre facteurs d’explication de la frilosité voire du retrait des banques de cette activité :

  • Une méconnaissance de l’industrie de défense (produits, marchés, concurrence),
  • Une exposition aux sanctions économiques mais aussi politiques des Etats-Unis : « La défense étant un secteur où la concurrence est forte et parfois frontale avec les Américains, il est davantage sujet à sanction que d’autres. Une des conséquences directes peut-être la perte de leur licence d’exploitation bancaire sur le marché US. Le seul risque d’une sanction conduit les banques exposées à prendre des décisions préventives en refusant par défaut ce type de dossiers[8]» ;
  • Les règles de conformité imposées par la Commission européenne au nom de la lutte contre le blanchiment et la corruption ;
  • Les campagnes d’ONG qui peuvent nuire à leur image.

Ici, comme ailleurs, c’est à l’Etat de reprendre la main : à défaut d’obtenir par tout moyen à sa disposition la rentrée dans le rang des banques qui, après s’être arrogé le monopole moral de la démocratie en décidant quel parti politique financer ou non, s’arrogent celui du commerce des armes. L’Etat devra assortir ses accords inter-gouvernementaux (AIG) de sa propre garantie financière et de ses propres crédits, se substituant ainsi à des acteurs qui préfèrent la sphère financière mondiale au financement de l’industrie nationale.

L’exportation d’armement ou la mesure de l’influence d’une nation

Au bilan, l’exportation d’armement est le thermomètre de l’influence d’une nation à l’étranger : elle donne la mesure exacte de son rayonnement diplomatique, militaire, industriel et technologique. La clientèle (dans les deux sens du terme) de la France le démontre.

En dépit de toutes les renonciations de son milieu politique, la France demeure un grand pays souverain : les ventes d’armes, indice hautement politiquement incorrect mais qui dit tout, y contribuent puissamment.

 

[1] Par la Turquie et la Libye.

[2] Par les revendications de souveraineté sur la ZEE grecque ou chypriote

[3] Par l’utilisation continuelle du réservoir de terroristes islamistes, stipendiés, armés et transférés, en tant que de besoin, de Syrie vers la Libye, de la Libye au Haut-Karabagh.

[4] Op cit, page 103. Soulignons que le débat est aussi allemand. La justice allemande a récemment réaffirmé la prérogative du gouvernement fédéral en matière de contrôle des exportations de défense. La Cour administrative de Berlin a, dans un arrêt en réponse à quatre procédures judiciaires intentées par le fabricant d’armes légères Heckler & Koch suite à des refus de certaines de ses demandes de licences en 2018 et en 2019, confirmé que l’examen des demandes de licences d’exportation de matériels de guerre relevait de la compétence exclusive du gouvernement fédéral, et plus particulièrement du Conseil de Sécurité fédéral (Bundessicherheitsrat). Ce faisant, les décisions gouvernementales en la matière sont « largement exemptes de contrôle judiciaire », s’agissant d’une prérogative de l’exécutif. (Hartpunkt, 12/01/2021).

[5] Le décret du 23 octobre 2019 sur l’accord de minimis facilite les transferts de biens d’un industriel à un autre, s’appliquant en dessous d’un seuil de 20 % et accompagné de méthodes simplifiées d’octroi de licences.

[6] Page 100.

[7] Le 19 octobre 2020 : « Comment les nouvelles contraintes du système bancaire français mettent en péril notre industrie de défense et de sécurité », et le 11 janvier 2021 : « Financement de l’industrie de défense et de sécurité : les pistes pour soutenir notre BITD ».

[8] Note du GICAT du 11/01/2021, page 3.

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